Verordening van het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling Samenwerkingsorgaan Holland Rijnland houdende regels omtrent financiën Financiële verordening samenwerkingsorgaan Holland Rijnland 2019
Verordening van het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling Samenwerkingsorgaan Holland Rijnland houdende regels omtrent financiën Financiële verordening samenwerkingsorgaan Holland Rijnland 2019
Hoofdstuk 2. Begroting en verantwoording
- 1.
- 2.
-
3.
Het Algemeen Bestuur stelt op voorstel van het Dagelijks Bestuur per programma relevante indicatoren vast. Het voorstel van het Dagelijks Bestuur bevat ten minste de verplichte beleidsindicatoren, bedoeld in artikel 25, tweede lid onder a, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten.
- 4.
Artikel 3. Inrichting begroting en jaarstukken
- 1.
- 2.
-
3.
Bij de uiteenzetting van de financiële positie in de begroting wordt van de nieuwe investeringen per investering het benodigde investeringskrediet weergegeven en wordt van de lopende investeringen het geautoriseerde investeringskrediet en de raming van de uitputting van het krediet in het lopende boekjaar weergegeven.
-
4.
Bij de uiteenzetting van de financiële positie in de begroting wordt in aanvulling op het bepaalde in artikel 20 en artikel 21 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten inzicht gegeven in de ontwikkeling van de schuldpositie als gevolg van de begroting, de meerjarenraming en de investeringen.
- 5.
Artikel 5. Autorisatie begroting en investeringskredieten
- 1.
- 2.
-
3.
Bij de begrotingsbehandeling geeft het Algemeen Bestuur aan van welke nieuwe investeringen hij op een later tijdstip een apart voorstel voor autorisatie van het investeringskrediet wil ontvangen. De overige nieuwe investeringen worden bij de begrotingsbehandeling met het vaststellen van de financiële positie geautoriseerd.
-
4.
Het Dagelijks Bestuur informeert het Algemeen Bestuur vooraf als ze verwacht dat de lasten de geautoriseerde lasten of de investeringsuitgaven de geautoriseerde investeringskredieten dreigen te overschrijden of de baten de geautoriseerde baten dreigen te onderschrijden. Het Algemeen Bestuur geeft vervolgens aan of hij hiervoor een voorstel wil voor wijziging van de geautoriseerde lasten van het programma of de prioriteit, voor het wijzigen van het geautoriseerde investeringskrediet, of voor het bijstellen van het beleid.
- 5.
-
6.
Voor een investering waarvan het investeringskrediet niet met het vaststellen van de begroting is geautoriseerd, legt het Dagelijks Bestuur vooraf aan het aangaan van verplichtingen een investeringsvoorstel met een voorstel voor het vaststellen van een investeringskrediet aan het Algemeen Bestuur voor.
Hoofdstuk 3. Financieel beleid
Artikel 9. Kostprijsberekening
-
1.
Voor het bepalen van de geraamde kostprijs van heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht, en van goederen, werken en diensten, die worden geleverd aan overheidsbedrijven en derden, wordt een extracomptabel stelsel van kostentoerekening gehanteerd. Bij deze kostentoerekening worden naast de directe kosten de overheadkosten betrokken.
- 2.
Hoofdstuk 4. Financiële organisatie en financieel beheer
De administratie is zodanig van opzet en werking, dat zij in ieder geval dienstbaar is voor:
- a.
- b.
- c.
- d.
- e.
- f.
Artikel 13. Financiële organisatie
Het Dagelijks Bestuur draagt zorgt voor:
- a.
- b.
- c.
- d.
- e.
- f.
- g.
- h.
- i.
opdat aan de eisen van rechtmatigheid, controle en verantwoording wordt voldaan.
-
1.
Het Dagelijks Bestuur zorgt ten behoeve van het getrouwe beeld van de jaarrekening, bedoeld in artikel 213, derde lid, onder a van de Gemeentewet, en de rechtmatigheid van de baten en lasten en de balansmutaties, bedoeld in artikel 213, derde lid, onder b van de Gemeentewet, voor de jaarlijkse interne toetsing van de getrouwheid van de informatieverstrekking en de rechtmatigheid van de beheershandelingen. Bij afwijkingen neemt het Dagelijks Bestuur maatregelen tot herstel.
-
2.
Het Dagelijks Bestuur zorgt voor de systematische controle van de registratie en de ontwikkeling van de bezittingen en het financieel vermogen met dien verstande dat de debiteurenvorderingen, de liquiditeiten en de vorderingen van crediteuren periodiek worden gecontroleerd. Bij afwijkingen in de registratie neemt het Dagelijks Bestuur maatregelen voor herstel van de tekortkomingen.
Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van het Algemeen Bestuur van 13 maart 2019.
De secretaris,
L.A.M. Bakker
de voorzitter,
H.J.J. Lenferink
De Gemeentewet schrijft in artikel 212 voor dat gemeenten en provincies (en openbare lichamen op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen) moeten beschikken over een financiële verordening. Het Algemeen Bestuur stelt in deze verordening, binnen de in hogere regelgeving vastgelegde regels, de uitgangspunten (kaders) voor het financiële beleid alsmede het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie vast. De financiële verordening moet waarborgen dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan” (artikel 212 lid 1 van de Gemeentewet).
Met het inwerking treden van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) in 2004 werd een transparantere informatievoorziening rondom de begroting en verantwoording gerealiseerd. Tien jaar na inwerkingtreding blijkt dat de aldus gerealiseerde sturingsinformatie voor niet financieel specialisten onvoldoende is en een goede discussie over de begroting en jaarrekening in de weg staat. De rode draad van de wijzigingen van het BBV is een versterking van de horizontale sturing, meer transparantie van het besluitvormingsproces rond begroting en verantwoording, en een betere landelijke vergelijkbaarheid van de kosten en de daarmee gerealiseerde beleidsresultaten.
De wijzigingen in het BBV betreffen de uitvoeringsinformatie (vastgelegd in taakvelden), vastgestelde beleidsindicatoren, nieuwe financiële kengetallen en een aantal meer technische onderwerpen.
Aanpassing financiële verordening
Bovengenoemde wijzigingen zijn voor het eerst op de begroting 2018 van Holland-Rijnland van toepassing geweest. Een deel van de wijzigingen van het BBV is niet rechtstreeks van toepassing op de begroting en de verantwoording maar betreft kaders die door het Algemeen Bestuur in de financiële verordening moeten worden vastgesteld. De Financiële Verordening samenwerkingsorgaan Holland Rijnland 2014 is daartoe aangepast.
Voor aanpassing van de huidige verordening aan de nieuwe verplichtingen uit het BBV is uitgegaan van de door de Vereniging Nederlandse gemeenten (VNG) opgestelde modelverordening. Zoveel als mogelijk is vermeden verplichtingen die zijn vastgelegd in het BBV te herhalen. Herhaling van deze regels heeft geen meerwaarde, maakt de verordening onnodig lang en zou tot onduidelijkheid kunnen leiden over mogelijkheden tot aanpassing van de betreffende regels. Deze verordening is daarmee geen uitputtend naslagwerk van de geldende regels. De volgende regels zijn onder meer van toepassing:
- -
- -
- -
- -
- -
- -
- -
Deze toelichting legt waar nodig uit hoe de artikelen van de verordening gelezen moeten worden en waartoe ze dienen.
Dit artikel bevat bepalingen over de inrichting van de begroting en de jaarstukken.
In het eerste lid is vastgelegd dat de indeling van de programma’s bij aanvang van iedere periode door het Algemeen Bestuur wordt vastgesteld.
Het tweede lid bepaalt dat het Dagelijks Bestuur de taakvelden aan de programma’s toewijst.
Het derde lid verplicht het Algemeen Bestuur beleidsindicatoren vast te stellen waarmee de maatschappelijke effecten van het beoogde of gerealiseerde beleid kunnen worden toegelicht. Het is het zogenaamde SMART maken van de begroting. Per programma wordt aangegeven wat de doelstelling – in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten – is en hoe er naar wordt gestreefd deze effecten te bereiken. De indicatoren die daarbij ten minste moeten worden gebruikt zijn landelijk vastgelegd. Het Algemeen Bestuur kan besluiten ook nog andere indicatoren op te nemen in de begroting en jaarrekening.
Het BBV legt in artikel 9 vast dat afzonderlijke paragrafen over lokale heffingen, weerstandsvermogen en risicobeheersing, onderhoud kapitaalgoederen, financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen en grondbeleid in de begroting en jaarstukken moeten worden opgenomen. In deze paragrafen wordt het Algemeen Bestuur integraal over een bepaald thema dat dwars door de begroting loopt, geïnformeerd. De paragrafen verbonden partijen en grondbeleid zijn niet van toepassing op het samenwerkingsorgaan Holland Rijnland.
Het vierde lid geeft het Algemeen Bestuur de mogelijkheid bij aanvang van de bestuursperiode extra paragrafen toe te voegen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een paragraaf subsidies of een paragraaf duurzaamheid.
Overigens bepaalt dit artikel niet dat bij het aantreden van een nieuw Algemeen Bestuur de gehele begroting en jaarstukken moeten worden herzien. In de meeste gevallen is dat niet raadzaam. Als de indeling en gebruikte indicatoren de vorige periode goed zijn bevallen, kunnen deze ongewijzigd opnieuw worden vastgesteld. In andere gevallen zijn (kleine) bijstellingen of wijzigingen meestal voldoende.
Artikel 3. Inrichting begroting en jaarstukken
In dit artikel zijn aanvullend op het BBV bepalingen opgenomen voor de inrichting van de begroting en jaarstukken.
In het derde lid wordt de verplichting in het BBV (artikel 20) om in de begroting aandacht te besteden aan de investeringen nader uitgewerkt door te bepalen dat er bij de uiteenzetting van de financiële positie een overzicht van de investeringen wordt gegeven.
Het vierde lid bepaalt dat in aanvulling op het bepaalde in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten de gevolgen van de begroting en meerjarenraming voor de gemeentelijke schuldpositie inzichtelijk worden gemaakt.
Het vijfde lid bepaalt dat net als in de begroting ook in de jaarstukken informatie over de investeringen dient te worden opgenomen.
Het eerste lid bepaalt, in aanvulling op de artikelen 189 en 193 Gemeentewet en het BBV, dat het Algemeen Bestuur voorafgaand aan het opstellen van de begroting een nota vaststelt waarin de hoofdlijnen voor het beleid en de financiële kaders voor de komende jaren zijn vastgelegd. De kaders geven richting aan het Dagelijks Bestuur voor het opstellen van de begroting en de meerjarenraming.
Artikel 5. Autorisatie begroting en investeringskredieten
Op grond van artikel 189 Gemeentewet berust het budgetrecht bij het Algemeen Bestuur. Het Algemeen Bestuur neemt uiteindelijk de beslissing welke bedragen voor taken en activiteiten op de begroting beschikbaar worden gesteld. Het samenwerkingsorgaan Holland Rijnland kan slechts uitgaven doen voor de bedragen die hiervoor op de begroting zijn gebracht (derde lid artikel 189 Gemeentewet).
Het Algemeen Bestuur kan kiezen op welk niveau budgetten beschikbaar worden gesteld. Het in de financiële verordening 2014 daartoe vastgelegde niveau van programma’s is gehandhaafd gebleven.
Het eerste lid bepaalt dat de autorisatie van de baten en de lasten plaats vindt op het niveau van programma’s.
Het tweede lid biedt het Algemeen Bestuur de mogelijkheid binnen een programma activiteiten als prioriteit te bestempelen en daarvoor (op een lager niveau) de baten en lasten te autoriseren.
Naast lopende uitgaven kunnen investeringen gedaan worden. Ook uitgaven voor investeringen moeten worden geautoriseerd. Voor de autorisatie van deze investeringskredieten is gekozen deze bij de begrotingsbehandeling mee te nemen (derde lid). Wel kan het Algemeen Bestuur bij de begrotingsbehandeling aangegeven welke investeringskredieten hij op een later tijdstip wenst te autoriseren. Zo kan het Algemeen Bestuur de autorisatie van politiek belangrijke investeringen combineren met de behandeling van de inhoudelijke kant van het investeringsvoorstel. Het bedrag voor een dergelijke investering blijft wel op de begroting staan als voorziene uitgaaf, maar het Algemeen Bestuur autoriseert de uitgaaf nog niet. Het Dagelijks Bestuur is nog niet bevoegd verplichtingen voor de investering aan te gaan.
Het vierde lid verplicht het Dagelijks Bestuur dreigende overschrijdingen van geautoriseerde lasten en investeringskredieten en dreigende onderschrijdingen van geautoriseerde baten bij het bekend worden aan het Algemeen Bestuur te melden, zodat het Algemeen Bestuur kan besluiten of het budget moet worden gewijzigd of dat het beleid moet worden bijgesteld.
Gedurende het begrotingsjaar kan het Algemeen Bestuur op grond van artikel 192 Gemeentewet besluiten nemen tot wijziging van de begroting. Het vijfde lid bepaalt dat over begrotingswijzigingen en bijstellingen van beleid bij de behandeling van de tussenrapportages besloten kan worden.
Meestal komen gedurende het begrotingsjaar nieuwe investeringsvoornemens op tafel die bij het opstellen van de begroting niet waren voorzien. Het zesde lid van het artikel regelt de autorisatie van de investeringskredieten anders dan bij vaststelling van de begroting. Dus ook voor investeringen die pas in de loop van het begrotingsjaar worden voorzien.
Artikel 6. Tussentijdse rapportage
Een belangrijk onderdeel van de planning- en controlcyclus voor het Algemeen Bestuur is de tussentijdse rapportage. Op basis daarvan wordt het Algemeen Bestuur geïnformeerd over de (onder)uitputting van budgetten en de voortgang van de uitvoering van het beleid.
Artikel 7. Waardering & afschrijving vaste activa
In het tweede lid, onder a, van artikel 212 Gemeentewet is opgenomen dat de financiële verordening in elk geval de regels voor waardering en afschrijving van activa bevat. Hieraan is in artikel 7 invulling gegeven. In dit artikel zijn de bepalingen over afschrijvingsmethodieken en afschrijvingstermijnen van de materiële vaste activa opgenomen. Optioneel is het stellen van een maximale afschrijvingstermijn. Van een maximale afschrijvingstermijn kan naar beneden worden afgeweken. Reden hiervoor is dat de economische levensduur van bijvoorbeeld nieuwe riolering langer is dan die van oude riolering. Door het opnemen van de maximale afschrijvingstermijn kan voor oude riolering een korte afschrijvingstermijn worden toegepast zonder hiervoor in de verordening een aparte bepaling op te nemen.
Het BBV laat een aanzienlijke beleidsvrijheid voor het zelf vaststellen van de eigen afschrijvingsmethodieken en afschrijvingstermijnen. Natuurlijk geldt hierbij wel het criterium dat de afschrijvingsmethodiek en afschrijvingstermijn van een actief moeten afstemmen op de verwachte levensduur. Indien dit wordt nagelaten, wordt het getrouwe beeld van de jaarrekening aangetast.
Artikel 8. Bestemmingsreserves
Voor een voorgenomen bestedingen kan het Algemeen Bestuur een bestemmingsreserve vormen. Hiermee wordt op de balans tot uitdrukking gebracht dat deze voornemens in de loop van de jaren middels de afschrijvingen een beslag op het eigen vermogen gaan leggen. In het eerste lid zijn de voorwaarden voor een voorstel voor een dergelijke bestemmingsreserve opgenomen.
Voornemens worden niet altijd uitgevoerd. Er bestaat het gevaar, dat bestemmingsreserves op de balans blijven staan. Door een maximale “houdbaarheidsdatum” op te nemen kan dit worden voorkomen. Het tweede lid bepaalt dat bestemmingsreserves die de houdbaarheidsdatum hebben overschreden, vervallen.
Artikel 9. Kostprijsberekening
Artikel 212 Gemeentewet bepaalt in het tweede lid, onder b, dat de verordening in ieder geval de grondslagen dient te bevatten voor de berekening van de, door het Algemeen Bestuur, in rekening te brengen tarieven voor heffingen. De grondslag voor de tarieven wordt gevormd door de opbouw van de kostprijs. Met de herziening van het BBV moeten de overheadkosten apart worden verantwoord en niet meer worden doorberekend aan specifieke taken of activiteiten. Daarmee vervalt de mogelijkheid om de integrale kostprijzen in de administratie van de baten en lasten op taakvelden van de beleidsbegroting, de financiële begroting, het jaarverslag en de jaarrekening in beeld te brengen.
Het eerste lid van artikel 9 bepaalt, dat de kostprijsberekeningen extracomptabel worden berekend en vastgelegd en dat de kostprijzen bestaan uit de directe kosten en een opslag voor de overhead.
Het tweede lid bepaalt dat voor de toerekening van overhead aan de kostprijs van de heffingen het percentage totale overhead ten opzichte van de totale exploitatie wordt gehanteerd.
Artikel 10. Vaststelling hoogte heffingen
Het vaststellen van de tarieven is een bevoegdheid van het Algemeen Bestuur. Deze bevoegdheid kan niet worden gedelegeerd (artikel 156 van de Gemeentewet). Artikel 10 bepaalt dat de tarieven minimaal eenmaal per vier jaar dienen te worden vastgesteld. De bijbehorende verordeningen dienen dan eveneens te worden herzien.
Artikel 11. Financieringsfunctie
De financieringsfunctie is opgenomen in het Treasurystatuut van Holland Rijnland. Het Treasurystatuut geeft invulling aan de verplichting (artikel 212 Gemeentewet) regels voor de algemene doelstelling en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financierings-functie op te nemen.
Onder artikel 12 zijn algemene bepalingen opgenomen voor de inrichting van de administratie. Op hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens systematisch moeten worden vastgelegd en aan welke eisen deze gegevens en de vastlegging er van moeten voldoen.
Artikel 13. Financiële organisatie
Artikel 13 geeft een opsomming van de terreinen van de financiële organisatie waarvoor het Dagelijks Bestuur beleid en interne regels moet stellen. Om hier invulling aan te geven ligt het voor de hand dat het Dagelijks Bestuur een organisatiebesluit, een Treasurystatuut en de volmachten en mandaten alsook de kostenverdeelsleutels voor de kostentoerekening vastlegt. Bij het beleid en interne regels voor de inkoop en aanbesteding kan gedacht worden aan een inkoopreglement en ook aan vastgestelde inkoopvoorwaarden.
Bij het beleid en interne regels voor steunverlening en subsidieverstrekking gaat het om procedures die naleving van de Europese staatssteunregels, regels voor diensten van algemeen economisch belang, de Algemene wet bestuursrecht en regels zoals bijvoorbeeld opgenomen in een Algemene Subsidieverordening waarborgen. In geval van misbruik en oneigenlijk gebruik gaat het om bijvoorbeeld het treffen van voldoende verificatiemaatregelen voordat bijvoorbeeld een subsidie aan een organisatie verleend wordt.
De accountant toetst jaarlijks of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de financiën van het samenwerkingsorgaan Holland Rijnland en of de (financiële) beheershandelingen die eraan ten grondslag liggen, rechtmatig zijn verlopen. Het eerste lid draagt het Dagelijks Bestuur op maatregelen te treffen opdat gedurende het jaar of vooraf aan de accountantscontrole het samenwerkingsorgaan Holland Rijnland zelf nagaat of de cijfers in de administraties een getrouw beeld geven en of de financiële beheershandelingen die aan de baten, de lasten en de balansmutaties ten grondslag liggen rechtmatig (zijn) verlopen.
Het tweede lid verplicht het Dagelijks Bestuur regelmatig te controleren of de administratie over het financieel vermogen overeenkomt met wat het samenwerkingsorgaan Holland Rijnland daadwerkelijk bezit. Advies is om deze controle eens in de vier of vijf jaar uit te voeren.
Artikel 15. Intrekken oude verordening en overgangsrecht
Bij het inwerkingtreden van de nieuwe verordening moet de oude worden ingetrokken. De nieuwe verordening is van toepassing op alle stukken die betrekking hebben op het begrotingsjaar 2020 en later. De begrotingen 2018 en 2019 zijn nog volgens de bepalingen van de oude verordening opgesteld. Deze is daarom ondanks het intrekken nog wel van toepassing op de rapportages en de jaarstukken behorend bij deze begrotingsjaren. Hiervoor is een overgangsbepaling opgenomen.
Artikel 16. Inwerkingtreding en citeertitel
De nieuwe verordening treedt met terugwerkende kracht datum op 1 januari 2019 (voor het vaststellen van de voorjaarsnota van het jaar 2020) in werking.
Binnen twee weken na vaststelling door het Algemeen Bestuur moet het Dagelijks Bestuur de verordening aan gedeputeerde staten zenden (artikel 214 Gemeentewet). Gedeputeerde staten kunnen te allen tijde een onderzoek instellen naar het beheer en de inrichting van de financiële organisatie en de verordening ex artikel 212 Gemeentewet (artikel 215 Gemeentewet).